Ακριβώς όπως στο Yes, Minister, τη θρυλική κωμική σειρά του BBC, της δεκαετίας του ΄80, το ερώτημα παραμένει επίκαιρο: ποιος κυβερνά τελικά; Οι πολιτικοί που εκλέγονται ή οι θεσμοί που παραμένουν; Σε μια ώριμη δημοκρατία, η απάντηση δεν βρίσκεται στην επικράτηση του ενός επί του άλλου, αλλά στην ισορροπία μεταξύ δημοκρατικής νομιμοποίησης και διοικητικής συνέχειας.
Η αντιπαράθεση στη Βουλή δεν αφορούσε μόνο ένα πρόσωπο ή μια συγκεκριμένη κυβερνητική επιλογή. Αφορούσε τον τρόπο με τον οποίο αντιλαμβανόμαστε τη δημόσια διοίκηση, τη θεσμική μνήμη και την αντοχή του κράτους στις εναλλαγές των κυβερνήσεων.
Ο Γιώργος Γεραπετρίτης υπερασπίστηκε τη ρύθμιση επικαλούμενος το ίδιο το Σύνταγμα. Η αντιπολίτευση, από την πλευρά της, προειδοποίησε ότι μια τέτοια επιλογή μπορεί να λειτουργήσει ως εργαλείο κομματικών διευθετήσεων, εφόσον δεν συνοδεύεται από σαφές θεσμικό πλαίσιο και συγκεκριμένες αρμοδιότητες.
Τι προβλέπει το Σύνταγμα
Η κυβερνητική επιχειρηματολογία στηρίζεται στο άρθρο 81 του Συντάγματος, το οποίο αναφέρει ότι νόμος ρυθμίζει τη θέση των υφυπουργών, καθώς και των μόνιμων υπηρεσιακών υφυπουργών.
Η διάταξη υπάρχει εδώ και δεκαετίες στο συνταγματικό κείμενο, χωρίς όμως να έχει αποκτήσει ουσιαστικό περιεχόμενο μέσω ενός γενικού εφαρμοστικού νόμου που να καθορίζει τον τρόπο επιλογής, τη θητεία, τα καθήκοντα και τα όρια άσκησης εξουσίας αυτών των προσώπων.
Αυτό ακριβώς αποτελεί και το επίκεντρο της σημερινής αντιπαράθεσης. Δεν αμφισβητείται η ύπαρξη της συνταγματικής πρόβλεψης. Αμφισβητείται ο τρόπος ενεργοποίησής της και το κατά πόσο μια αποσπασματική ρύθμιση για ένα μόνο υπουργείο μπορεί να θεωρηθεί η ορθή θεσμική εφαρμογή της.
Η συνέχεια του κράτους απέναντι στην εναλλαγή των κυβερνήσεων
Η λογική πίσω από τον θεσμό είναι απλή. Ορισμένες λειτουργίες του κράτους απαιτούν θεσμική συνέχεια που υπερβαίνει τον εκλογικό κύκλο.
Στην περίπτωση του υπουργείου Εξωτερικών, οι διεθνείς διαπραγματεύσεις, η διπλωματική εκπροσώπηση και η διαχείριση κρίσεων δεν μπορούν να τίθενται κάθε φορά σε κατάσταση επανεκκίνησης λόγω μιας κυβερνητικής αλλαγής.
Σε αρκετές ευρωπαϊκές χώρες, υψηλόβαθμοι υπηρεσιακοί παράγοντες λειτουργούν ως φορείς αυτής της συνέχειας. Δεν χαράσσουν πολιτική. Διασφαλίζουν ότι το κράτος εξακολουθεί να λειτουργεί, ανεξαρτήτως του ποιος βρίσκεται στην εξουσία.
Η Ελλάδα, ωστόσο, έχει ιστορικά αναπτύξει μια διαφορετική διοικητική κουλτούρα. Οι θέσεις των υφυπουργών και των γενικών γραμματέων θεωρούνταν κατεξοχήν πολιτικές. Μόλις τα τελευταία χρόνια επιχειρήθηκε η ενίσχυση της διοικητικής ουδετερότητας μέσω της θεσμοθέτησης υπηρεσιακών γενικών γραμματέων.
Ο Σερ Χάμφρεϊ και το διαχρονικό ερώτημα της εξουσίας
Όσοι έχουν παρακολουθήσει την εμβληματική βρετανική σειρά Yes Minister θυμούνται τον αξεπέραστο Σερ Χάμφρεϊ Άπλμπι: τον ανώτατο δημόσιο λειτουργό που γνωρίζει κάθε πτυχή του κρατικού μηχανισμού και παραμένει στη θέση του ανεξάρτητα από το ποιος υπουργός αναλαμβάνει καθήκοντα.
Η σειρά λειτουργούσε ως πολιτική σάτιρα, αλλά ταυτόχρονα ανέδειξε ένα πραγματικό δίλημμα των σύγχρονων δημοκρατιών: πόση δύναμη πρέπει να διαθέτει η μόνιμη διοίκηση;
Ένα κράτος χωρίς θεσμική μνήμη κινδυνεύει από ασυνέχεια και αυτοσχεδιασμούς. Ένα κράτος με υπερβολικά ισχυρούς μη εκλεγμένους αξιωματούχους κινδυνεύει να περιορίσει τη δυνατότητα των εκλεγμένων κυβερνήσεων να εφαρμόσουν το πρόγραμμά τους.
Η ισορροπία ανάμεσα στα δύο αποτελεί ίσως το πιο δύσκολο στοιχείο κάθε διοικητικής μεταρρύθμισης.
Το ζήτημα δεν είναι αν θα υπάρχει, αλλά πώς θα υπάρχει
Η ουσία της σημερινής συζήτησης δεν βρίσκεται στη λέξη «μόνιμος». Ούτε στο αν το Σύνταγμα επιτρέπει την ύπαρξη υπηρεσιακών υφυπουργών.
Το κρίσιμο ερώτημα είναι διαφορετικό: ποιο θα είναι το θεσμικό πλαίσιο λειτουργίας τους.
Θα πρόκειται για μια θέση με συγκεκριμένες, περιορισμένες υπηρεσιακές αρμοδιότητες; Θα υπάρχει διαφανής διαδικασία επιλογής; Θα ισχύουν αντικειμενικά κριτήρια αξιολόγησης και αποχώρησης; Θα εφαρμοστεί ο θεσμός οριζόντια στη δημόσια διοίκηση ή θα εμφανίζεται κατά περίπτωση, ανάλογα με τις ανάγκες της εκάστοτε κυβέρνησης;
Το Σύνταγμα, όταν προβλέπει ότι νόμος ρυθμίζει έναν θεσμό, παραπέμπει σε μια συνολική κανονιστική αρχιτεκτονική. Σε έναν γενικό κανόνα που θα ισχύει ανεξάρτητα από πρόσωπα και συγκυρίες.
Μια συζήτηση που ξεπερνά τη συγκυρία
Η αντιπαράθεση γύρω από τον Μόνιμο Υπηρεσιακό Υφυπουργό στο υπουργείο Εξωτερικών μπορεί να ξεκίνησε από μια συγκεκριμένη νομοθετική πρωτοβουλία, αλλά αγγίζει ένα πολύ βαθύτερο ζήτημα: το είδος του κράτους που επιθυμεί να οικοδομήσει η Ελλάδα.
Ένα κράτος όπου κάθε αλλαγή κυβέρνησης συνεπάγεται εκτεταμένες αλλαγές προσώπων και διοικητικών δομών ή ένα κράτος που διαθέτει σταθερούς θεσμούς και επαγγελματική διοίκηση, χωρίς όμως να αποδυναμώνεται η δημοκρατική λογοδοσία των εκλεγμένων κυβερνήσεων;
Η απάντηση δεν μπορεί να δοθεί μέσα από προσωποκεντρικές αντιπαραθέσεις. Απαιτεί μια σοβαρή θεσμική συζήτηση για τα όρια της πολιτικής εξουσίας και τον ρόλο της δημόσιας διοίκησης.
Η συζήτηση για τη σύσταση θέσης Μόνιμου Υπηρεσιακού Υφυπουργού στο υπουργείο Εξωτερικών άνοιξε ένα ευρύτερο ερώτημα για τη λειτουργία του ελληνικού κράτους: πού τελειώνει η πολιτική εξουσία και πού αρχίζει η διοικητική συνέχεια;
