NewsEdit Σε μια περίοδο όπου η κρίση του διοικητικού μοντέλου αποτυπώνεται στην αδυναμία του κράτους να σχεδιάσει και να υλοποιήσει αποτελεσματικές δημόσιες πολιτικές, ο Απόστολος Παπατόλιας επαναφέρει με τεκμηριωμένο τρόπο την ανάγκη μιας γενναίας και θεσμικά ώριμης συνταγματικής αναθεώρησης, με επίκεντρο τη ριζική αναδιάρθρωση του κράτους.
Υποστηρίζει τη μετάβαση από ένα συγκεντρωτικό και δυσλειτουργικό διοικητικό σύστημα σε ένα σύγχρονο «Κράτος-Στρατηγείο» με αποκεντρωμένες αρμοδιότητες, αξιοκρατική στελέχωση και σαφώς οριοθετημένους ρόλους μεταξύ κυβέρνησης, καθ’ ύλην αποκέντρωσης και Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Κομβικό σημείο αυτής της μεταρρυθμιστικής πρότασης είναι η αναδιατύπωση του άρθρου 101 του Συντάγματος, ώστε να κατοχυρώσει, με σύγχρονους όρους, την αρχιτεκτονική του νέου, αποτελεσματικού και συμμετοχικού κράτους.
Ολόκληρο το άρθρο:
«ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΗ ΑΝΑΘΕΩΡΗΣΗ ΓΙΑ ΤΗ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ»
Ι. ΚΡΑΤΟΣ ΚΑΙ ΔΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ
Η ορθολογική οργάνωση του Κράτους αποτελεί κεντρική προτεραιότητα της σύγχρονης διακυβέρνησης. Από πολλές πλευρές προβάλλεται σήμερα το αίτημα για ριζική οργανωτική αναδιάρθρωση του κράτους, προκειμένου αυτό να μπορεί να ανταποκριθεί στον ρόλο ενός σύγχρονου και αποτελεσματικού «Κράτους-Στρατηγείου», με ισχυρούς θεσμούς αποκέντρωσης και αναβαθμισμένη διοικητική ικανότητα. Απαιτείται μια πολλαπλή μεταρρύθμιση της αποστολής του Κράτους (οργανωτική, λειτουργική, χωρική, γνωστική, τεχνολογική, αξιακή). Ένα σύγχρονο και αποτελεσματικό Κράτος πρέπει να είναι συγχρόνως:1. Κράτος-Στρατηγείο 2. Αποκεντρωμένο Κράτος 3. Ποιοτικό Κράτος στην υπηρεσία των πολιτών 4. Κράτος Αξιοκρατίας και Αξιολόγησης 5. Συμμετοχικό και διαφανές Κράτος 6. Αναπτυξιακό Κράτος
1. Το Κράτος-Στρατηγείο της προγραμματικής διακυβέρνησης
Πρόκειται για τη δημιουργία ενός λιτού Κράτους-Στρατηγείου, που θα διαμορφώνει τις προγραμματικές κατευθύνσεις της κυβερνητικής πολιτικής, προκειμένου να δοθεί στην Κεντρική Διοίκηση η ικανότητα να εκτελεί αποκλειστικά «στρατηγικές λειτουργίες» για την εξειδίκευση της γενικής πολιτικής της Κυβέρνησης, που αφορούν τη διαμόρφωση, την παρακολούθηση, τον έλεγχο και την αξιολόγηση των πολιτικών του κάθε Υπουργείου. Παράλληλα, οι «εκτελεστικές» λειτουργίες και αρμοδιότητες, που συνδέονται με την εφαρμογή των δημοσίων πολιτικών, μεταφέρονται στα καθ’ ύλην αποκεντρωμένα Νομικά Πρόσωπα του Δημοσίου και την Τοπική Αυτοδιοίκηση.
2. Το Αποκεντρωμένο Κράτος της Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης
Στην «πολυεπίπεδη διακυβέρνηση», η κρατική δράση αποτελεί τη συνισταμένη της συνεργασίας πολλαπλών διοικητικών επιπέδων. Στο πλαίσιο αυτό, η Διοίκηση πρέπει να έχει λιτή δομή τριών επιπέδων με α) Κεντρική Διοίκηση (με κεντρικά και περιφερειακά όργανα), β) καθ΄ ύλην αποκεντρωμένες υπηρεσίες και γ) Περιφερειακή και Δημοτική Αυτοδιοίκηση.
Ο σχεδιασμός, η παρακολούθηση και ο διορθωτικός έλεγχος των εθνικών δημόσιων πολιτικών ανήκουν αποκλειστικά στην Κεντρική Διοίκηση, στην οποία μπορεί κατ’ εξαίρεση να ανατεθεί και κάποιο ειδικό θέμα μείζονος σημασίας για το Κράτος. Από την άλλη πλευρά, η εκτέλεση ή εφαρμογή των εθνικών δημόσιων πολιτικών, δηλαδή η εξειδίκευση και η υλοποίησή τους κατανέμονται στην καθ’ ύλην Αποκέντρωση (ειδικά δημόσια νομικά πρόσωπα) και στην Αυτοδιοίκηση.
3. Κράτος στόχων και αποτελεσμάτων στην υπηρεσία των πολιτών (Πολιτοκεντρικό Κράτος)
Βασική επιδίωξη είναι η ανάπτυξη της διοικητικής ικανότητας όλων των φορέων της κρατικής διοίκησης. Κάθε υπηρεσιακή μονάδα πρέπει να μετατραπεί σε κέντρο επίτευξης ποιοτικά ελέγξιμων αποτελεσμάτων, με υποχρέωση λογοδοσίας των παρόχων. Στο πλαίσιο αυτό, η σύγχρονη διακυβέρνηση αξιοποιεί συστηματικά τα πορίσματα της διοικητικής επιστήμης και την ανάλυση στατιστικών και εμπειρικών δεδομένων για την τεκμηρίωση των δημόσιων πολιτικών και τη βελτίωση της διοικητικής οργάνωσης και λειτουργίας.
Επιπλέον, είναι αναγκαίο να προβλεφθούν επακριβώς οι όροι εσωτερικής λειτουργίας της Διοίκησης (το διοικητικό internum). Ο διαχειριστικός στόχος του «ψηφιακού μετασχηματισμού» του Δημοσίου πρέπει να εμπλουτιστεί με τις αρχές της «Ψηφιακής Δημοκρατίας», της «συμμετοχικής διοίκησης» και της «Ανοικτής Διακυβέρνησης».
4. Κράτος αξιοκρατίας και ουσιαστικής αξιολόγησης
Η αξιοκρατία επαναπροσδιορίζεται ως θεμέλιο της δίκαιης κατανομής των θέσεων στο Δημόσιο και ως κεντρική αρχή οργάνωσης και λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης. Στόχος είναι να ολοκληρώνονται σύντομα μέσω ΑΣΕΠ οι διαδικασίες επιλογής των συνολικά 3500 θέσεων ευθύνης στα όργανα της καθ’ ύλην Αποκέντρωσης.
Αναγκαία, επίσης, είναι η θέσπιση ενός ορθολογικού και αποτελεσματικού συστήματος αξιολόγησης της αποδοτικότητας των δημοσίων υπηρεσιών με αναφορά στο γνωστό σύστημα «Διοίκησης μέσω Στόχων» και σύνδεση αφενός με τον επιχειρησιακό προγραμματισμό του Δημοσίου και αφετέρου με τις «καλές πρακτικές» της κοινωνικής λογοδοσίας.
5. Συμμετοχικό και διαφανές Κράτος με κοινωνικό έλεγχο και λογοδοσία
Η εταιρική σχέση Κράτους – Κοινωνίας επιβάλλει την προώθηση της συμμετοχικής διοίκησης και την αναβάθμιση του ρόλου της Αυτοδιοίκησης στις διαδικασίες νομοθετικής διαβούλευσης. Η ενορχήστρωση αυτής της «εταιρικής σχέσης» επιτάσσει τις οριζόντιες μορφές συνεργασίας Διοίκησης, κοινωνικών εταίρων και συλλογικών φορέων. Μια Διοίκηση με διαφανή λειτουργία, λιγότερες εξαρτήσεις από ιδιωτικά συμφέροντα και περιορισμένες εστίες διαφθοράς προϋποθέτει την αναδιάταξη των ελεγκτικών μηχανισμών του κράτους και την μετεξέλιξη της ΕΑΔ σε πραγματικά Ανεξάρτητη Αρχή και όχι σε κυβερνητικό παράρτημα.
- Η ΑΝΑΓΚΑΙΑ ΑΝΑΘΕΩΡΗΣΗ ΤΟΥ 101 Σ
Η μεταρρύθμιση του διοικητικού μας συστήματος προϋποθέτει μια γενναία αναθεώρηση του Συντάγματος, χωρίς ωστόσο να υποτιμά τον κίνδυνο του νομικισμού που συχνά εκτρέπεται σε «συνταγματικό λαϊκισμό», όπου η αναθεώρηση αντιμετωπίζεσαι ως πανάκεια διά «πάσαν νόσον» του πολιτικοδιοικητικού μας συστήματος. Αυτή η τάση «μυθοποίησης» του Συντάγματος αφενός λειτουργεί ως άλλοθι για αδράνεια και αφετέρου εμπνέει ποικίλες ψευδαισθήσεις ως προς την αποτελεσματικότητά της.
Στην παρούσα συγκυρία μια καλά σχεδιασμένη και ζυγισμένη αναθεώρηση θα μπορούσε να σηματοδοτήσει, ουσιαστικά και συμβολικά, μια νέα πορεία στα θεσμικά και πολιτικά μας πράγματα αλλά και να κλείσει εκκρεμότητες ή να εισαγάγει θεσμούς που προϋποθέτουν την τροποποίηση συγκεκριμένων συνταγματικών διατάξεων.
Η ανάγκη συστηματικής αναδιατύπωσης των αρχών της οργάνωσης του κράτους, καθώς και της θέσπισης νέων δομών που θα ανταποκρίνονται στις σύγχρονες συνθήκες διακυβέρνησης κρίνεται αναγκαία και για έναν επιπλέον λόγο: να αρθούν συνταγματικές δεσμεύσεις που περιορίζουν την ευχέρεια του νομοθέτη να υιοθετήσει σύγχρονες λύσεις διακυβέρνησης, ιδίως σε ό,τι αφορά την ανακατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ κεντρικής διοίκησης, αποκέντρωσης και αυτοδιοίκησης.
Το άρθρο 101 Σ μοιάζει σήμερα εντελώς παρωχημένο μετά τη δημιουργία ενός πλήρους συστήματος πολυβάθμιας αυτοδιοίκησης, με την περιφερειακή αυτοδιοίκηση να έχει εξοπλιστεί με σημαντικές αναπτυξιακές αρμοδιότητες και τους δήμους να έχουν αναλάβει πολλές από τις αρμοδιότητες των παλαιών νομαρχιών. Πλέον καθίσταται σαφές ότι η Αυτοδιοίκηση εντάσσεται στην ευρύτερη έννοια του κράτους στον βαθμό που υπηρετεί βασικούς σκοπούς της κρατικής οντότητας.
Στο νέο αυτό πλαίσιο, το άρθρο 101 θα πρέπει πλέον να κωδικοποιεί τις βασικές οργανωτικές και λειτουργικές αρχές το διοικητικού συστήματος, υπό το φως των σημαντικών εξελίξεων σε παγκόσμιο και ευρωπαϊκό επίπεδο, καθώς και των πορισμάτων και των εκθέσεων των διεθνών οργανισμών και της επιστημονικής κοινότητας, που επισημαίνουν την ανάγκη: α) συντονισμού και συνεργασίας των διαφορετικών επιπέδων διοικητικής δράσης, β) της αποσαφήνισης του οργανωτικού και λειτουργικού πλαισίου των κρατικών αρμοδιοτήτων, γ) του διαχωρισμού των αρμοδιοτήτων με αναφορά στα στάδια διαμόρφωσης της δημόσιας πολιτικής (σχεδιασμός, εφαρμογή, παρακολούθηση, έλεγχος), δ) της υιοθέτησης σύγχρονων εργαλείων τεκμηρίωσης της διοικητικής δράσης, ε) της κατοχύρωσης διαδικασιών αξιοκρατικής επιλογής των ανώτερων στελεχών της διοίκησης, στ) του περιορισμού των μηχανισμών «παράλληλης διοίκησης» των μετακλητών και την ενδυνάμωση της «διοικητικής ηγεσίας» και ζ) της ενίσχυσης των μηχανισμών αξιολόγησης και λογοδοσίας της διοικητικής δράσης.
ΒΑΣΙΚΟΙ ΑΞΟΝΕΣ ΤΗΣ ΑΝΑΘΕΩΡΗΣΗΣ
Α. Επίπεδα διοικητικής δράσης
Πρέπει να αναφερθούν ρητά τα διαφορετικά επίπεδα της διοικητικής δράσης, τα οποία συνεργάζονται μεταξύ τους, ως μέρη της ευρύτερης και ενιαίας κρατικής ολότητας για την εκπλήρωση δράσεων δημοσίου συμφέροντος.
Β. Κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ των διοικητικών επιπέδων
Ειδική αναφορά απαιτείται στον στρατηγικό χαρακτήρα των αρμοδιοτήτων που ασκεί η κεντρική διοίκηση, λόγω της ιδιαίτερης θέσης της στο πολιτικοδιοικητικό σύστημα. Συγχρόνως, η προσαρμογή της διοικητικής οργάνωσης στα νέα κοινωνικο-οικονομικά δεδομένα και τις διεθνείς «καλές πρακτικές» επιβάλλει τη μεταφορά των «εκτελεστικών» ή «εφαρμοστικών» αρμοδιοτήτων στους θεσμούς της καθ’ ύλην αποκέντρωσης και της αυτοδιοίκησης, η οποία σταδιακά θα απορροφήσει όλες τις αρμοδιότητες της κατά τόπον αποκέντρωσης.
Γ. Σαφής οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων της Αυτοδιοίκησης.
Η μετατροπή της Αυτοδιοίκησης σε ισότιμη συνιστώσα του Διοικητικού Συστήματος, συνεπάγεται μια ριζικά διαφορετική αρχιτεκτονική, στην οποία συνυπάρχουν η κεντρική διοίκηση και η αποκέντρωση, υπό τρεις πλέον εκδοχές: την καθ’ ύλην αποκέντρωση, την «κάθετη αποκέντρωση» των υπουργείων και την κατά τόπον αποκέντρωση, που θα ταυτίζεται με την Τοπική Αυτοδιοίκηση. Οι συνθήκες δείχνουν πλέον ώριμες για μια βαθιά συνταγματική τομή, η οποία θα ταυτίσει την κατά τόπον αποκέντρωση με την αυτοδιοίκηση.
ΝΕΟ ΑΡΘΡΟ 101 Σ
1. Η διοίκηση του κράτους οργανώνεται σύμφωνα με το αποκεντρωτικό σύστημα. Περιλαμβάνει την κεντρική διοίκηση, τα όργανα της καθ’ ύλην αποκέντρωσης και τους ΟΤΑ α’ και β’ βαθμού. Φορείς της κατά τόπον αποκέντρωσης είναι οι ΟΤΑ α’ και β’ βαθμού, καθώς και τα όργανα της Μητροπολιτικής Αυτοδιοίκησης, εφόσον και όπως αυτή προβλέπεται από τον νόμο. Φορείς της καθ’ ύλην αποκέντρωσης είναι οι οργανισμοί και τα κρατικά νομικά πρόσωπα στα οποία ανατίθενται οι σχετικές αρμοδιότητες.
2. Με νόμο μπορούν να ανατίθενται τομείς της κρατικής δράσης σε δημόσια νομικά πρόσωπα με διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια, που αποτελούν τα όργανα της καθ’ ύλην αποκέντρωσης της κρατικής δράσης. Ο ορισμός της διοίκησης των προσώπων αυτών γίνεται με ειδική διαδικασία επιλογής που περιβάλλεται με αυξημένες εγγυήσεις διαφάνειας και αξιοκρατίας. Με νόμο ορίζονται ειδικές διαδικασίες οικονομικού ελέγχου της δράσης αυτών των δημόσιων νομικών προσώπων.
3. Τα όργανα της κεντρικής διοίκησης ασκούν στρατηγικού χαρακτήρα αρμοδιότητες, που αφορούν τη γενική κατεύθυνση, τον συντονισμό και την παρακολούθηση εφαρμογής των κρατικών πολιτικών, καθώς και τον έλεγχο νομιμότητας της δράσης των οργάνων των ΟΤΑ α’ και β’ βαθμού και της καθ’ ύλην αποκέντρωσης. Τα όργανα της καθ’ ύλην και κατά τόπον αποκέντρωσης ασκούν εκτελεστικές αρμοδιότητες για την εφαρμογή των κρατικών πολιτικών. Οι ΟΤΑ α’ και β’ βαθμού έχουν τεκμήριο αρμοδιότητας για όλες τις δημόσιες υποθέσεις που τους προσιδιάζουν, με βάση τις αρχές της εγγύτητας και της επικουρικότητας. Επίσης ασκούν και τις δημόσιες υποθέσεις που τους ανατίθενται από τον νόμο, ως όργανα της κατά τόπον αποκεντρωμένης διοίκησης, εκτός από όσες αφορούν τους τομείς της εθνικής άμυνας, της δημόσιας τάξης, της δικαιοσύνης και της δημοσιονομικής πολιτικής. Αν η ανάθεση αυτή περιλαμβάνει και την έκδοση κανονιστικών πράξεων από τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης, η σχετική νομοθετική εξουσιοδότηση δεν υπόκειται στις ειδικές προϋποθέσεις του άρθρου 43 παρ. 2. Τα κεντρικά όργανα του κράτους, εκτός από ειδικές αρμοδιότητες, χαράσσουν την γενική κατεύθυνση και ασκούν τον συντονισμό και την παρακολούθηση της εφαρμογής των πράξεων των Οργανισμών της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, όπως νόμος ορίζει.
4. Οι αρμοδιότητες της δημόσιας διοίκησης ασκούνται από τα όργανα που βρίσκονται εγγύτερα στους πολίτες εκτός από τις περιπτώσεις όπου η φύση των σχετικών υποθέσεων και οι απαιτήσεις αποτελεσματικότητας και οικονομίας επιβάλλουν την άσκησή τους από άλλα όργανα.
5. Νόμος ορίζει τις διαδικασίες διαβούλευσης κατά την προετοιμασία νομοσχεδίων από τα κυβερνητικά όργανα, στις οποίες συμμετέχουν υποχρεωτικά εκπρόσωποι των ΟΤΑ α’ και β’ βαθμού.
(Άρθρο 76, Παρ. 7: Οι θεσμικοί εκπρόσωποι των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης έχουν δικαίωμα νομοθετικής πρωτοβουλίας για κάθε θέμα που τους αφορά καθώς και δικαίωμα ακρόασης, για την έκφραση της γνώμης τους, ως προς όλα τα νομοσχέδια και τις προτάσεις νόμων που άπτονται των αρμοδιοτήτων, της οργάνωσης και της λειτουργίας τους, σύμφωνα με τα ειδικότερα οριζόμενα στον Κανονισμό της Βουλής).
6. Η οργάνωση και η λειτουργία της δημόσιας διοίκησης, όπως και η κατανομή των θέσεων στο Δημόσιο διαμορφώνονται με βάση τις αρχές της αξιοκρατίας, της διαφάνειας, της αποτελεσματικότητας και της εξυπηρέτησης του πολίτη. Νόμος προβλέπει το σύστημα αξιολόγησης των δημόσιων υπηρεσιών, λαμβάνοντας υπόψη και τις μεταξύ τους διαφορές, με βάση τις αρχές της στοχοθεσίας και της κοινωνικής λογοδοσίας. Με νόμο ορίζονται οι όροι της ενιαίας λειτουργίας της Διοίκησης, με βάση τα πορίσματα της επιστήμης, τις εξελίξεις της τεχνολογίας και τις αρχές της συμμετοχικής διοίκησης.
7. Η διοικητική διαίρεση της χώρας σε αυτοδιοικητικές περιφέρειες, δήμους και μητροπολιτικές αυτοδιοικήσεις διαμορφώνεται με βάση τις γεωοικονομικές, κοινωνικές και συγκοινωνιακές συνθήκες. Ο κοινός νομοθέτης και η διοίκηση λαμβάνουν υπόψη τις ιδιαίτερες συνθήκες των νησιωτικών και ορεινών περιοχών μεριμνώντας για την ανάπτυξή τους.
Δρ. Απόστολος Ι. Παπατόλιας
Πρ. Νομάρχης και Μέλος ΑΣΕΠ